Spør man idag hvorledes Folkeforbundets stilling og anseelse er, er ingen i tvil om svaret. Fra alle sider lyder der uttalelser om skuffelse, om utålmodighet, om misnøie. Fra mange kanter hæver der sig røster som spør om Folkeforbundet er værd de offere man bringer det (offere som forøvrig er latterlig og nedslående og set i forhold til de nationale rustningsbudgetter uhyggelig og ildevarslende små); og fordi dette uimotsigelig er så, er denne kongres samlet for at drøfte hvad der kan gjøres for at styrke Folkeforbundets stilling og utvikle det i en sådan retning at det mere kan svare til vore forestillinger om hvad det burde være.
Der er to arter av kritik som kommer tilorde - kritik fra dem som er Folkeforbundets venner og tilhængere, men som er skuffet fordi de finder de positive resultater av Folkeforbundets arbeide nedstemmende små, og der er kritik fra dem som er fiender av selve Folkeforbundets idé - som ser denne opbygning, svak som den kan synes, som en hindring for den enkelte stats ubegrænsede og aggressive magtutfoldelse. Det er dem som efter sin hele åndelige indstilling bekræfter grundsandheten i den store svenske dikter Tegnérs ord at «blott barbariet var en gång fosterländskt» - og anser ethvert bolverk om retsprinciper for en skjæbnesvanger misforståelse.
Og de to arter av kritik vil let på et publikum som ikke reflekterer dypt, virke i den samme retning. De vil nedsætte tilliden til Folkeforbundet og derigjennem skape en atmosfære av ikke-forventning, en kold og negativ aura som i sig selv vil lamme handlekraften hos Folkeforbundets organer; og de vil i de enkelte lande skape en stemning av passivitet i alle spørsmål som angår Folkeforbundet, gjøre det tyngre for de ansvarlige statsmænd at oparbeide Folkeforbundets autoritet og skaffe det de virkemidler som er nødvendige om det skal kunne vokse organisk.
Like overfor begge arter av kritikk er det naturlig at anføre visse fælles betragtninger.
Hvordan er stillingen i de forskjellige stater som tilsammen utgjør Folkeforbundet? Er stemningen inden de nationale samfund præget av fortrøstning, av tillidsfuldhet, av aktiv optimisme? Eller er de tunge skyer på den internationale himmel en naturlig følge av vanskeligheter og trange tider i hver enkelt stat?
Endnu, og formodentlig i lang tid fremover vil Folkeforbundets horisont måtte være akkurat så lys eller mørk som forbundsstatenes er. Endnu længe vil Folkeforbundets aktioner være et resultat av politiske strømninger i de enkelte land, og den tid da fællesorganet er utviklet til at være drivkraft for de enkelte staters handlinger er endnu fjern.
Den internationale forvirring er en følge av mangelen på klarhet og på linje i de nationale stater og ikke årsak til den, selv om der er tilbakevirkninger og vekselvirkninger. Folkeforbundets vanskeligheter skyldes den samme mentalitetskrise som betinger den åndelige opløsning i de enkelte land, og ingen kan med rimelighet forlange at samlingsbilledet skal være lysere eller bedre end de komponenter det er sammensat av.
Undersøker man Folkeforbundets historie i de forløpne femten år, lar det sig ikke negte at den utvikling som har fundet sted, har været en utvikling til det gode. Hver ændring i pakten som er blit vedtat, har været en styrkelse av de mange mindre staters stilling, en utbygning i demokratisk retning, et skridt til at sikre statenes jevnbyrdighet og gjøre forbundet til noget andet end en sammenslutning av seierherrer som i samvittighetsuro over en uretfærdig og uklok fred vilde garantere hverandre at herefter skulde alle landegrænser være slåt fast for alle tider.
Antallet av rådsmedlemmer er øket, de privilegerede staters stilling er svækket, den absolute likeberettigelse til stillinger inden forbundet er slåt fast; for første gang er en borger av en stat som ikke har permanent plads i Rådet, utnævnt til en av de to høieste stillinger i sekretariatet; den permanente domstols betydning er vokset med hvert år som er gåt.
I en samlet sum har man lov til at uttale at på ethvert arbeidsfelt hvor ikke de store staters nationale krav på privilegier har stængt den objektive intelligens ute, har Folkeforbundets arbeide været resultatrikt og fortjenstfuldt. Og på de områder, hvor stormagtspolitikken har ståt hindrende iveien, har arbeidet ikke kunnet føres frem.
Kan det undre?
Tillat mig en personlig digression. - Dengang spørsmålet om tilslutning til Folkeforbundet forelå for mit lands nationalforsamling, var jeg hovedtalsmand mot Norges indtræden i forbundet. Ikke fordi jeg var imot tanken om et Folkeforbund; men fordi jeg vilde ha et frit og moralsk forbund som ikke var en frugt av og uløselig bundet til en fred som indebar spiren til utallige nye krige. Jeg mente dengang at det forelå en svak mulighet for at Norge gjennem en henvendelse til de andre nordiske land, til Holland, til Schweiz, til Spanien, og så disse neutrale land gjennem en henvendelse igjen til Amerikas Forenede Stater kunde skape et grundlag for et bedre forbund og en bedre pakt end vi fik.
Men denne mulighet, om den forelå, blev ikke benyttet. Norge trådte ind, som de andre stater trådte ind, uten at ha gjort noget for at skape større klarhet fra første dag av. Og for os som så kritisk på Folkeforbundet, fordi vi mente at dets svakheter var iønefaldende, var der bare én ting at gjøre: På den ene side loyalt at støtte det forbund vi fik og efter yderste evne søke at underbygge det og inden den engang vedtagne ramme kjæmpe for de forbedringer og reformer som var mulige. Og på den anden side at verne det mot ethvert angrep og enhver tendens hvis hensigt det var at gjøre det mindre tjenlig til at fremme fredens formål.
Farligst for Folkeforbundet har kanske de været som har næret og søkt at bibringe andre overdrevne forventninger om hvad forbundet kunde være og hvad forbundet kunde utrette i et kort spatium av tid.
Mange motstandere av selve Folkeforbundets idé har søkt at støtte under de store forventninger for så under en reaktion av skuffelse at kunne si: «Der kan man se: Alt har vi sat ind på denne tanke; men den førte ikke frem; vi må slå ind på andre veie.»
Hvad er femten år i folkenes historie? Her har man søkt at grundlægge noget nyt, at bygge op en organisme for mellemfolkelig forståelse og fred i en epoke mere oprevet og forbitret, mere forgiftet i tankegang end nogen tidligere epoke, i et tidsrum da alle internationale bestræbelser syntes sprængt og slåt ned. Skal det arbeide kunne føres frem, kræves der en langsom omdannelse av selve den nationale mentalitet. Det kan ikke ske i femten år. Kan hænde det kræver et århundrede. Men ærlig og oprigtig: Er det ikke et under at man virkelig er nådd så langt som man er nådd? Vilde nogen for femten år siden ha holdt det mulig?
Endnu har vi støtte av dem som har gjennemlevet verdenskrigen, endnu lever de otte millioner ex-kombattanter av alle nationer som har sendt sine delegerte til dette møte for at sige: «Vi vil ikke. Det skal aldrig mer ske.» Endnu virker rædselen, fortvilelsen for Folkeforbundet. Men der er vokset op et nyt slegtledd som ikke har gjennemlevet krigen, et slegtledd, hvis liv er blit formørket av, og som har lært at avsky den fred som alene er en latent økonomisk stillingskrig - uten at de er gamle nok til eller har evne til at forstå at alt dette de reagerer voldsomt imot, er ikke en fred, men eftervirkninger av en krig, og at nye krige vil skape hundrede gange verre eftervirkninger, fordi deres herjinger vil bli hundrede gange værre.
Denne ungdom søkes i de forskjellige lande utnyttet av førere hvis eneste mulighet for at nå frem til magt, ligger i ureflektert desperation hos masserne, hvis store håb det er at intelligensen skal bukke under for hordeinstinkterne, at åndsarbeidet skal knuse den rene fornufts stemme, og at nye røverstater skal reise sig på kulturens ruiner som efter romerrikets fald.
Og denne ungdom får videre et tilsig fra hele den åndelige middelklasse som dækker sin egen svakhet ved at kræve «sterke mænd», som prøver at frita sig selv fra ethvert ansvar ved at sukke efter diktaturet, som manifesterer sin moralske impotens ved hysteriske hil-rop når den nakne magtbrunst trær frem uten alle hemninger til henrykkelse for trællementaliteten.
Likeoverfor disse tendenser i tiden er det nødvendig at samle omkring Folkeforbundet alle de kræfter som vil motvirke kaos; og det er nødvendig at undersøke ganske nøkternt ad hvilke veie man kan føre forbundet frem til større effektivitet.
Der kræves reformer i pakten. Javel. - Men pakten har været under gradvis omformning i alle disse år. Og den er således avfattet at det er den fortolkning av den enkelte paragraf som blir slåt fast, som blir bestemmende for dens politiske rækkevidde langt mere end selve den elastiske ordlyd.
Ethvert krav på omfattende reformer vil kunne benyttes til at hindre gjennemførelsen av de tillempninger som vil utbedre og forberede.
Pakten blev jo i visse hovedtræk bygget på de amerikanske Articles of Confederation fra 1776 og ikke på the Constitution fra 1787. Den har alle de svakheter som gjorde det umulig at bygge op et amerikansk statssamfund før man hadde fåt en ny konstitution. Den bygger, og den måtte formodentlig bygge, på forestillingen om alle staters fulde og uindskrænkede suverænitet. Derfor kræves der også formelt enstemmighed ikke bare for at få vedtat ændringer i pakten, men for at få vedtat en hvilkensomhelst beslutning i Folkeforbundet.
Principet er ført ut i sin egen karrikatur. Ingen stat kan tvinges til at betale sin kontingent. Der er de medlemsstater som aldrig nogensinde betaler kontingent, og allikevel bevarer de formelt sin adgang til at nedlægge sit veto mot en hvilkensomhelst del av budgettet. Ethvert forsøk på at gjennemføre forandringer i det bestående system på konstitutionel vei har strandet på kravet om enstemmighet.
Og man tør med tryghet gå ut fra at i en nærmere fremtid vil der ikke foreligge nogen mulighet for at få gjennemført radikale ændringer i pakten, hverken sådanne som sigter på at utvide de mindre staters sammenlagte indflydelse eller sådanne som sigter på at befæste stormagternes privilegerede stilling.
Det må jo også erindres at det altid vil være vanskelig og ikke ubetænkelig for de ansvarlige politikere som repræsenterer sine regjeringer i Folkeforbundet, at søke at gå videre end den offentlige mening kræver eller er beredt til at gå i deres hjemland. Inden landets grænser kan gå de gå i spidsen og vise vei, utadtil repræsenterer de ikke bare sig selv, men sin stat som helhet.
La os nævne en liten ting som har interesse på en kongres «pour la défense de la paix» - dyrkelsen av den ukjendte soldats grav.
De allerfleste som tænker, er vel på det rene med at den ritus som endnu holdes oppe, at de taler som endnu holdes ved den ukjendte soldats grav, at de officielle besøk som avlægges der, tjener ett formål: at motvirke at fredstanken slår rot i menneskers sind. Men den døde som ligger i denne grav, i hvilket land den så findes, er død forgjæves sålænge hans minde brukes som næring for krigsforberedelse, til at holde liv i tanker om hat og hevn. Og på den rette måte kan man alene hædre hans indsats ved at la hans hvile være fuldkommen, ved at sætte hele sin vilje ind på at han skal være den sidste ukjendte soldat som er faldt, ved at marsjere videre ad fredsveie mot en ny dag og i ånd og sandhet gjøre til sine Kristi ord: La de døde begrave sine døde.
Også her er et felt at bearbeide; og mens man langsomt forbereder mentaliteten for de videregående skridt, må man i den nærmere fremtid koncentrere sit arbeide om de omlægninger av praktisk-politisk art som er mulige - og som er iøinefaldende påkrævede. Og neppe nogen som har fulgt Rådets arbeide vil være i tvil om at det som kræves, er ikke så meget nye metoder som en ny ånd.
Vi har nylig hørt i et overordentlig fængslende foredrag av minister Politis hvorledes den permanente internationale domstol stadig befæster sin anseelse, hvorledes der forelægges den stadig flere saker til avgjørelse, og hvorledes disse saker blir avgjort.
Det ligger nær at trække en paralel mellem Rådet og domstolen.
Hvorfor har de femten herrer i domstolen så meget lettere for at nå frem til positive resultater end de femten herrer i Rådet?
Årsakene er iøinespringende; og de gir sin veiledning. Domstolen behøver ikke enstemmighet for at nå frem til et resultat. Og alle stater har forpligtet sig til at bøie sig for dens avgjørelser.
I Rådet kræves der enstemmighet, og ingen stat føler forpligtelsen til at bøie sig for Rådets avgjørelser som noget bindende.
Ethvert medlem av domstolen har måttet avlægge ed på at træffe sin avgjørelse ut fra en vurdering av retsprinciper og ikke av nationale interesser. Og i dette dommerløfte finder verden en viss grad av garanti. Men endnu er det ikke faldt nogen ind at kræve at medlemmerne av Folkeforbundets råd, som jo i avgjørende henseender skulde være verdens høieste politiske tribunal - skulde la sig påvirke av noget andet end nationale interesser.
Og så længe som den offentlige opinion i de respektive land forlanger av sine repræsentanter i Rådet at de først og frernst og udelukkende skal ta national-politiske hensyn, kan Rådet ikke løse en videre opgave.
Men et andet forhold kommer til.
Medlemmerne av domstolen er permanente, valgt for ni år ad gangen. De herrer som sitter i Rådet, er overhodet ikke valgt; de møter for stater hvis internationale politik ustanselig skifter; og hvis repræsentation i Rådet skifter ikke alene fra session til session, men fra møte til møte, ja fra sak til sak. Det hænder at en og samme stat under et og samme møte blir repræsenteret av tre forskjellige herrer.
Kan man under de forhold undre sig over at der blir liten kontinuitet og liten linje i Rådets arbeide?
I Rådet lider man også under det suverænitetsprincip som er en hindring for enhver art av sammenslutning. I domstolen vælger man en præsident; man går ut fra at der bør være en ledelse, og at det, trods alle staters jevnbyrdighet, kan tænkes at det ene individ har for eksempel mere fremtrædende administrative anlæg og evner end det andet.
I Folkeforbundets råd vælges der aldrig præsident. Den formelle ledelse går på omgang mellem alle stater efter deres plads i det franske alfabet. Heller ikke denne form for roulement er egnet til at skape respekt for overveielser og avgjørelser i Rådet. Og det kunde muligens med nogen fantasianvendelse tænkes former som gav større garanti for effektivitet.
Når man så betænker at dette råd som har til behandling de vigtigste og mest komplicerede saker i den internationale verden, og hvis overveielser og avgjørelser kan betinge staters og nationers skjæbne, krig eller fred i en verdensdel - møter i al hast tre eller fire ganger om året, og at de store staters repræsentanter i Rådet som regel hører til denne verdens mest optatte mennesker, hvis åndelige arbeidsbyrde under ordinære forhold er til at segne under, og for hvem det under de givne betingelser er helt positivt umulig at vie den enkelte sak den tid og det indgående studium som man for eksempel vilde forlange at en advokat skulde vie selv den mindste sak - kan det da forbause at der i Rådet stadig er en mere markeret tendens til at utsætte sakerne til et næste møte?
Det første forlangende som må stilles til Rådet er at de som møter der, er klar over sakernes og avgjørelsernes dødelige alvor. Hver eneste drøftelse i Rådet skulde være av den aller yderste vigtighet. Men den er det ikke. Og før de store stater erkjender at det at sitte i Folkeforbundets råd er en livsopgave for en mand, er en gjerning som kræver den høiest kvalificerede persons fulde indsats - før blir ikke forhandlingerne fuldt alvorlige; - og verdens tillid til Folkeforbundet blir derefter.
Jeg har hat anledning til at følge Rådets forhandlinger temmelig ofte. Jeg har hat den ære at møte som mit lands repræsentant i Rådet; og det er neppe en overdrivelse at si at ret hyppig er forhandlingerne i et rådsmøte ikke væsensforskjellige fra forhandlingerne på en kongres som denne.
De delegertes forarbeider er ikke altid grundigere, ansvaret ikke altid mere påtagelig; og - jeg sier det med al mulig personlig syndserkjendelse, og med al skyldig respekt for mine kolleger - indslaget av dilettantisme er også der iøinefaldende.
I sin konsekvens vil dette si at de herrer som møter og som sitter med det formelle ansvar, stoler mere eller mindre blindt på det sekretariat som forbereder sakene - og temmelig hyppig også avgjør dem.
Jeg sier ikke at disse avgjørelser ikke er de bedste og mest saklig betryggende; men jeg sier, at systemet ikke er fuldkomment og ikke er betryggende.
Og her står man igjen ved et av de tilfælde hvor det ikke er pakten som står iveien for en gjennemførelse av rigtige principer; men hvor det er ånden - eller mangelen på ånd - i delegeretforsamlingen og i Rådet som har gjort at man er stanset op ved det mangelfulde.
Personalet i Folkenes forbunds sekretariat og Det internationale arbeidsbureau skulde være helt internationalt. Det blev slåt fast allerede i de grundlæggende rapporter (knyttet til navnene Balfour og Noblemair). Det er blit bekræftet om igjen og om igjen i de sidste år; det er blit utformet i de høitidelige loyalitetserklæringer som nu avfordres enhver høiere funktionær i Folkeforbundets tjeneste.
Men kanske denne gjentagne understrekning av at forpligtelsen skal være der, er et vidnesbyrd om at den ikke har været følt som en selvfølge. Og man har ikke tat skridtet fuldt ut. Funktionærene i Folkeforbundet er ikke internationale embedsmænd; de er nationale funktionærer med permission. Ikke alene beholder de sit statsborgerskap i det land de er kommet fra; men de blir stående i de militære ruller (og i andre ruller) hvor sådanne findes. Blir krigsfaren overhængende og behovet for en sterk og uavhængig stab av internationale funktionærer dobbelt stort - vil d'herrer «direktører» og «råder» og «medlemmer» i sekretariatet bli indkaldt til tjeneste i sit lands armé eller marine som majorer, kapteiner, løitnanter eller menige. Eller endnu værre: De vil bli mobiliseret til tjeneste for sine respektive land i Genève, i selve Folkeforbundets kontorer.
Ikke det alene, men så letvindt har man tat bestemmelsen om funktionærenes internationale status at i hvert fald to ganger har det hændt at funktionærer i Folkeforbundet har benyttet sin ferie til at delta i valgkampen i sine respektive land og stille sig som kandidater til disse lands nationalforsamling.
Kan man undre sig over at staben i Genève tar sig sin internationale stilling let? At der har været dannet nationale grupper - til og med partigrupper efter delingslinjerne i hjemstavnslandets politik.
I den grad er vrangforestillingen om en national repræsentation inden sekretariatet gåt folk i blodet at når en stat ophører at være medlem, tar funktionærene av vedkommende nationalitet automatisk sin avsked - japanere, tyskere. - I 1933 er der takket være administrationens heltemodige sparebestræbelser blit et overskudd på Forbundets budget. Men hvis ikke en række store gager til japanske og tyske funktionærer var blit sparet, fordi disse i utide blev løst fra sin kontrakt, vilde årets drift ha bragt underskudd.
Diskussionen om et internationalt luftpoliti står på dagsordenen. Tror nogen at det er mulig at organisere et slikt politi, hvis funktionærene skal vedbli at være borgere av sine respektive fædreland og kunne mobiliseres av dem?
Der er ingen væsensforskjel mellem den ene (eventuelle) gruppe funktionærer i Folkeforbundets tjeneste og den anden.
Og ingen bestemmelse i pakten hindrer at man allerede nu tar skridtet fuldt ut. Men England hindrer det, Frankrike hindrer det, Italien hindrer det. Andre stater hindrer det. Og det er gjennem den offentlige opinions tryk i disse stater man må prøve at fuldkommengjøre Folkeforbundets organisme og skape den atmosfære som i virkeligheten betyr langt mere end paktens ordlyd.
Og der er ingen bestemmelse i pakten som forbyr Folkeforbundets råd at forhandle like alvorlig som domstolen forhandler. Men en falsk tradition forbyr det; en formodet diplomatisk nødvendighet forbyr det.
Det har været Folkeforbundets ulykke at dets ledelse, opdraget i den gamle skole, med den mest glimrende utdannelse i det kontor som Dickens kaldte the Circumlocution Office og med en større frygt for åpenhet end for noget andet - gik ut fra at den diplomatiske kunst som kanske i de første år var nødvendig for å få maskineriet igang, hadde en værdi i sig selv.
Der er skapt en terminologi i Forbundet som er meget smuk - og som effektivt forebygger at de positive resultater blir store. Hovedreglen er at man må «donner satisfaction à tout le monde». Men man kan ikke «donner satisfaction à tout le monde» uten at ta skade på sin sjæl.
Det som kræves i Folkeforbundet er ikke større høflighet og endnu mere diplomati. Det er oprigtighet; det er omsvøpsfri ærlighet. Så længe man ikke vil nævne tingene ved deres rette navn, finder man heller ikke den rette løsning.
Ingen vil underkjende det arbeide og den interesse som en række av de fremskudte statsmænd som har deltat i Rådets arbeide, har nedlagt i møterne. Og kan hænde at man har lov at si, at da Briand, Chamberlain og Streesemann sat sammen om rådsbordet, var der en sterk vilje til at nå fremover, og mindre træthet end der siden har været at spore.
Men i al almindelighet må man ha lov til at si at det som præger Rådets deliberationer er en let forståelig ængstelse, en fornemmelse av at en aktiv holdning altid indebærer en større fare for komplikationer end en passiv holdning.
Det er ikke nyt. Allerede under forsamlingen i 1926 uttalte et medlem av 4de kommission som tidligere hadde været Forbundets treasurer, men nu møtte som kanadisk delegeret: «Well, this is a difficult question, and I know the Council, they'll drop it like a red-hot brick.»
Like overfor de store praktiske hindringer man møter på grund av kravet til enstemmighet, har Rådet meget hyppig valgt den utvei ikke at løse vanskelighetene, men at late som om de ikke eksisterte. Man skjærer dem ikke over; man prøver at kvæle uoverensstemmelserne.
Hvis det blev indarbeidet i verdens bevissthet at Folkeforbundet skulde være uttryk for en verdenssolidaritet, vilde man kanske også ha lettere for at tilegne sig den opfatning at den politiker som optrær i Folkeforbundets forsamling og i Folkeforbundets råd ikke bare burde føle ansvaret overfor sit eget land, men overfor alle land. Og først når man er kommet dit hen, vil det bli mulig for den enkelte at gjøre sig uavhængig av de nationale fordomme, de krav på privilegier og på prestige, den ængstelse for at indrømme en anden nation nogetsomhelst som idag er den farligste hindring på veien fremover. Og da først vil det bli mulig at komme igjennem eller utenom de økonomiske vanskeligheter av enhver art, som idag er brændende, og det dræpende kontingenteringssystem som idag gjør freden til en smertelig illusjon.
Også på dette område gjælder det at vi ikke må la os stille tilfreds med det slagord som sier at politik er det muliges kunst. Den er ikke bare det. Den er noget langt mere. Politik er den kunst at gjøre mulig i morgen det som er umulig idag. Og skal det kunne ske inden Folkeforbundets områder er det nødvendig at alle de League-of-Nations-Unions som har sendt sine delegerte hit, ser det som sin opgave at levere den drivkraft som er nødvendig for at holde statsmændene going strong.
VIRKSOMME ORD