For en som gikk rundt i kortbukser da EF-striden raste i 1972, kan det virke en smule avskrekkende å innlede omkring selvråderetten på et seminar i Europabevegelsens regi. Så mye husker jeg fra den tiden at selvråderetten var noe man ikke spøkte med.
Nå innbyr heller ikke begrepet til spøk. Retten til å råde over seg selv ligger dypt forankret i hver enkelt av oss. I Europadebatten, er det ofte spurt om hvorvidt Norge ved medlemskap i EF vil bli fratvunget selvråderett, med muligheter for at vårt land i sin tur kan bli påtvunget en politikk mot sin vilje. Står man i fare for å bli både fratvunget og påtvunget, er det naturlig at sterke følelser får dominere. Kanskje er det derfor at svært få i de senere årene har tatt opp til debatt spørsmålet om Norge, Europa og selvråderetten.
Men det er viktig at spørsmålet jevnlig belyses. Selvråderetten kan nemlig aldri bli definert en gang for alle. Selvråderettens natur må defineres ut fra de omgivelser nasjonen befinner seg i. Målet må være at de nasjonale avgjørelsene som fattes best mulig sikrer innbyggernes interesser. Når omgivelsene endres, må vår forståelse av selvråderetten oppdateres. Og på bakgrunn av endrede omgivelser, må vi igjen vurdere i hvilken grad nasjonen råder over de nødvendige virkemidler til å sikre innbyggernes interesser.
Disse spørsmålene er blitt berørt av det utvalget som Europabevegelsen ba «vurdere om Norges interesser kan bli forsvarlig ivaretatt med landets gjeldende avtaler med EF, og ved Norges medlemskap i EFTA».
Utvalgets mandat reiste bl.a. spørsmålet om Norge i sitt forhold til Europa råder over den reelle retten til å ivareta sine interesser. Utvalget valgte å nærme seg spørsmålet på denne måten: Tatt i betraktning utviklingen i Europa, hvordan har Norge på viktige områder evne til å håndheve egne interesser og påvirke utviklingen?
Inspirert av diskusjonene i utvalget, men uten å gjøre de øvrige medlemmer ansvarlige for mine synspunkter, vil jeg i det følgende reflektere omkring disse spørsmålene.
- Først kan det være nyttig å kort skissere EFs egen utvikling i de siste årene. Har medlemslandene mistet sin selvråderett, og i hvilken grad kan den enkelte regjering håndheve den nasjonale interessene?
- Deretter vil jeg stille spørsmål til ivaretakelsen av norsk selvråderett i årene fremover. Hvordan påvirkes Norge utenfor integrasjonsprosessen i Europa, og hvor reell er den formelle norske selvråderetten?
I den europeiske integrasjonsprosessen har det vært forskjellige syn på den ønskelige graden av integrasjon og delegering av nasjonal myndighet til EF-organene. I sin bok om det europeiske fellesskap beskriver Martin Sæter fire integrasjonsvarianter.
På den ene siden finner vi det Sæter kaller «Den sektorkonføderale funksjonalisme», som stort sett beskriver britenes syn på EF-integrasjonen siden tidlig på 1960-tallet. Man er villig til å overføre myndighet til EF-institusjonene på begrensede områder, dog uten å gi opp den nasjonale vetoretten, og med en klar forutsetning om at utenriks- og sikkerhetspolitikk hører NATO-samarbeidet til.
Så går linjen gjennom skoler som argumenterer for større overføring av myndighet til fellesskapsinstitusjonene, like til det Sæter kaller «Den altomfattende føderale funksjonalisme». Dette var tanker som særlig var fremme i integrasjonsprosessens tidlige faser på 1960-tallet. Her ble det argumentert for overføring av overordnet myndighet til EF-institusjonene, også på det utenriks- og sikkerhetspolitiske felt.
Hvilken vei har så EF fulgt? Sæter konkluderer med at det i stor grad er den franske linjen som har fått dominere. Siden de Gaulle har franskmennene ønsket å integrere nær sagt alle felter av nasjonal politikk, men med forbehold om at det er regjeringene, og ikke EF-institusjonene, som har det avgjørende ordet.
Dette har vært klar praksis etter Luxembourgforliket i 1966. Landene har i praksis hatt vetorett i Ministerrådet, noe som har gitt de nasjonale regjeringene kontroll med de avgjørelsene som blir fattet på vegne av medlemslandene. Delegering av nasjonal myndighet, som f. eks. i forbindelse med den felles jordbrukspolitikken og det monetære samarbeidet EMS, har kommet etter selvstendig avgjørelse av de nasjonale regjeringene. Storbritannia har som kjent valgt å stå utenfor EMS.
Denne integrasjonslinjen har altså åpnet for at stadig flere områder innlemmes i samarbeidet. Den økonomiske krisen i 1970-årene, viste på område etter område at sær-nasjonale løsninger ikke ivaretok nasjonale interesser på en tilfredsstillende måte.
EMS-samarbeidet i 1979, var et svar på monetære utfordringer. Ved inngangen til 1980-årene økte antallet samarbeidsprosjekter; vi så fremveksten av teknologisamarbeid (EF-landene satset mer på forskning og utvikling enn Japan, men de gjorde det hver for seg og effekten ble så mye mindre), industrisamarbeid, sosialpolitisk samarbeid, kultursamarbeid og miljøsamarbeid. Og hele veien større samordning av landenes utenrikspolitikk.
EF ble en klarere ramme for samordning mellom landene. Tettere økonomisk integrasjon åpnet for nærmere politisk samarbeide. Man fikk en utvikling i retning av hva som kalles konvergens både på det økonomiske og politiske plan.
Disse forhold ledet frem til utarbeidelsen av Enhetsakten i 1985. Denne institusjonelle reformen reviderer Romatraktaten, og inkluderer nye samarbeidsområder, herunder det politiske samarbeidet, EPS.
Gjennomføringen av det indre marked innen 1992 er ofte blitt fremstilt som selve hjørnestenen i Enhetsakten. Men vel så viktig er det at Enhetsakten gir en helhet til de ulike samarbeidsprosjektene. Fremskritt på ett område er avhengig av at det vises fremskritt også på andre. Sikring av de sosiale rettighetene (Den sosiale dimensjon), og økt satsing på støtte til de sydlige landene ansees f.eks. som avgjørende for å få til det som kalles en balansert utvikling mot det indre marked.
Det er det politiske samarbeidet mellom regjeringer som er prosessens overbygning. På toppen av beslutningsstrukturen finner vi i dag Det europeiske råd, der stats- og regjeringssjefene innenfor rammen av EPS, trekker opp hovedlinjene for utviklinlgen. For å muliggjøre en tettere samordning, har landene revidert sider av beslutningsprosessen. På flere områder er det åpnet for flertallsavgjørelser i Ministerrådet. Unntatt er fortsatt felter knyttet nært til de nasjonale myndighetene, så som skattepolitikk, fri bevegelighet for personer og spørsmål vedrørende lønnsmottakernes rettigheter og interesser.
Samtidig er det slått fast at ingen land kan tvinges til å senke nasjonale standarder i de harmoniseringsarbeidet man nå går igjennom. Når det gjelder miljøpolitikken slår Enhetsakten fast at vernetiltak som fastsettes i fellesskap ikke skal være til hinder for at hver medlemsstat opprettholder og innfører strengere vernetiltak.
Ministerrådet er på denne måten i sterkere grad blitt et overnasjonalt organ. To tredjedeler av beslutningene i Hvitboken om det indre marked kan fattes ved flertallsavgjørelser. I Det europeiske råd vil regjeringene kunne enes om hovedlinjene, så blir de bindende avgjørelsene fattet i Ministerrådet.
Den franske linjen endres ikke gjennom vedtakelsen av Enhetsakten; den videreutvikles. Det er fremdeles landenes regjeringer som fatter de endelige avgjørelsene, men stadig flere utfordringer defineres som felles europeiske, der det forutsettes at samarbeidsløsninger er i bedre stand til å ivareta nasjonale interesser. Begrepet «Enhetlig» understreker samtidig at prosessen i sin natur er forbeholdt deltakerne. Det blir vanskeligere å delta i enkeltdeler fra utsiden.
I følge Enhetsakten er målet med samarbeidet den gradvise utviklingen mot en politisk union. Men union-begrepet har her en annen klang enn hva vi kan få inntrykk av i norsk debatt. Med union forstår man en stadig tettere samordning av politikken, uten at dette i dag har noen klare konstitusjonelle mål. En ny styrking av fellesskapsinstitusjonene på bekostning av de nasjonale regjeringene, vil med andre ord kreve ny traktatendring.
Samordningen av landenes politikk og gjennomføringen av det indre marked innebærer på flere områder en avståelse av nasjonal suverenitet. Men dette bør ikke være ensbetydende med avståelse av selvråderett. Det kan snarere sees som en utvidelse av selvråderetten. Det dreier seg om selvstendige nasjonale avgjørelser for å finne løsninger innenfor en ramme som går ut over nasjonens. Man råder bedre over egen interesser i fellesskap, flere nasjonale mål kan bare løses dersom løsningene involverer flere land. Ikke minst gjelder dette for de mindre landene. Danmark har f.eks. gjennom deltakelsen i EPS fått langt større innflytelse på utformingen av vestlig politikk enn hva landet ville ha hatt utenfor EF.
Utviklingen har heller ikke forhindret at EF-landene på en rekke områder viser en meget ulik nasjonal prioritering. Belgias planer om en radikal desentralisernig av det nasjonale styringssystemet, er et eksempel. Utvidelsen av Fellesskapet med stater fra ytterkanten i Europa har dessuten understreket distriktenes stilling og rettigheter. Den regionale dimensjon er blitt en viktig faktor i de beslutningene som fattes i EF. Mange mener at regionene, ofte på tvers av landegrensene vil spille en nøkkelrolle i Fellesskapets videre utvikling.
Ivaretakelsen av norsk selvråderett må bedømmes ut fra vår evne til å ivareta nasjonale interesser. Utgangspunktet for Europabevegelsens utvalg var å se hvordan våre eksisterende avtaler kunne ivareta disse interessene ettersom omgivelsene endret seg.
Utvalget konkluderte med at dagens ordninger ikke i tilstrekkelig grad ivaretar norske interesse. Handelsavtalene av 1972 har ivaretatt hovedtyngden av de økonomiske og handelspolitiske interesser de var ment å ivareta. Men EF-samarbeidet har skutt fart på områder som ikke ivaretas av avtalene. Vårt avtaleverk gir ikke noe vern mot de ikke-tollmessige handelshindringene som er blitt en så viktig begrensning for varebyttet mellom landene. De gir heller ikke noe juridisk vern i vår brede kontakt med EF. Men vel så viktig er at dagens integrasjonsprosess har en karakter der tilpasning vanskelig kan sikres gjennom avtaler. Politisk samarbeid og nye nettverk betinger faktisk deltakelse.
Utgangspunktet for vårt arbeide var at Norge går inn i en periode med de samme rammebetingelsene som EF-landene. Oljeprisfallet i 1986 står frem som et betydelig veiskille. På få måneder ble vi stilt overfor mange av de fornyelseskravene som de europeiske velferdsstatene møtte da krisen nådde dem midt på 1970-tallet.
Oljen er en avgjørende faktor for å forstå den norske økonomiske handlefriheten de siste 15 årene. Grovt skissert kan vi si at mens EF-landene måtte innse begrensningene som lå i den nasjonale selvråderetten, hadde vi det materielle grunnlaget til å velge særnorske løsninger. I 1985 kom opptil 20 prosent av Norges verdiskapning fra oljeinntektene. Vi kunne finansiere en dobling i offentlig sysselsetning, fremfor alt i kommunene, vi kunne opprettholde store overføringer til utsatte næringer og vi kunne «leve med» store underskudd i fastlandsvirksomheten.
Men så ble virkeligheten en annen, den ble i sine rammebetingelser mer europeisk. På kort tid har vi mistet store deler av det lunefulle fortrinn oljen representerte. Vi har mistet et viktig verktøy i driften av nasjonen. Samtidig oppdager vi at de europeiske landene etter å ha prøvd hver for seg, velger en sterkere samordning, både fordi nasjonen alene ikke kan håndtere viktige utfordringer, og fordi løsninger i en bredere europeisk sammenheng antas å kunne gi bedre resultater.
Hvordan stiller det seg så med oss i forhold til disse utfordringene. Når, i hvilken grad og innenfor hvilken ramme kan vi best håndheve vår selvråderett?
Norge ved inngangen til 1990-årene er sterkt eksponert mot utviklingen internasjonalt; handelsmessig, økonomisk og sikkerhetspolitisk. Viktige rammebetingelser vil hele tiden avgjøres utenfor våre grenser.
Eksemplene på dette er mange: Det gjelder i miljøpolitikken der et vern av det nasjonale miljøet krever tiltak i Norge, men hvor det er like viktig å kunne påvirke landene i vårt europeiske nærområde.
Det gjelder i den økonomiske politikken der det er stadig mindre rom for å velge særnasjonale løsninger. Rentenivået bestemmes internasjonalt, og gjør det tilnærmet umulig for et lite land å bruke penge- og kredittpolitiske virkemidler for å nå nasjonale mål.
Det gjelder innenfor forskning og utvikling der en viktig faktor for å lykkes i teknologisk satsing, er deltakelse i de nettverk som dannes over landegrensene.
I et utenriks- og sikkerhetspolitisk perspektiv, vil en klarere profilering av et europeisk alternativ kunne få direkte betydning for Norge. Stadig flere peker på at USA i årene som kommer vil redusere sitt troppenærvær i Europa. Dette vil tvinge frem en definisjon av hva som er de europeiske landenes interesser, og hvordan de best kan ivaretas.
Mer enn noen gang blir det viktig med nærhet, både til beslutningsprosessen og til markedet. Beslutningene vil i økende grad fattes i fellesskapsfora. Evnen til å dra nytte av og påvirke utviklingen, forutsetter at man kan være med på å styre, at det er en automatikk i deltakelsen som sikrer informasjon og oppdatering.
For utviklingen vil på få år kunne endre det Europa vi har vært vant med. Gjennomføringen av det indre markedet har allerede startet en mentalitetsendring hos bedrifter, myndigheter, organisasjoner og enkeltmennesker. Det er rundt EFs samordning at initiativene ligger, enten det er i gjennomføringen av det indre marked, i utarbeidelsen av en europeisk mediepolitikk, eller i den begynnende åpningen mot Øst-Europa og COMECON-landene.
Dette er felles utfordringer som i utgangspunktet skulle kreve felles svar. Valget om tilpasning er i seg selv et langt skritt i retning av å forstå selvråderetten på en ny måte.
I følge de fleste politiske leire har vi få alternativer. Våre bedrifter skal etablere brohoder i EF, Statsministeren sender formaning om at forvaltningen skal vurdere norske regler opp mot EFs, tekniske standarder finner felles norm gjennom de europeiske standardiseringsorganene, og Regjeringen understreker behovet for å følge arbeidet i EPS. Det aksepteres at prisen for adgang til det indre marked vil være gjensidighet fra EFs side. Foretak i EF-landene skal ha den samme adgangen til det norske markedet.
Ser vi på vår avhengighet av utviklingen i EF-området og omfanget av dagens integrasjon i Europa, er det derfor grunn til å understreke den risikoen som ligger i en tilpassning uten reell innflytelse. På utsiden av EF har vi fremdeles den formelle retten til å si nei. Men vi må stille kritiske spørsmål til hvor reell denne retten er, når vi i så mange tilfeller ikke ser noe annet valg enn å tilpasse oss. I spørsmål der vi har særegne syn, reiser det seg spørsmål om formelle rettigheter til å si nei, eller å påvirke utviklingen i en annen kurs.
En tilpasning med de begrensninger som ligger i dagens avtaler og ordninger, kan frata oss medbestemmelse og muligheten til å nå frem med forslag og initiativ. Vi har ikke adgang til EF-domstolen, men EF legger like fullt sin egen konkurranselovgivning til grunn i tvister med Norge. Vi må spørre om ikke dette reduserer norsk selvråderett, og om hvorvidt det faktisk svekker vår evne til å ivareta våre egne interesser. Blir den formelle selvråderetten mindre reell?
Spørsmålet om den reelle selvråderetten, vil og bør reise seg med jevne mellomrom i «Norge etter oljen». Uansett medlemskap i EF, står vi overfor dyptgripende endringer i rammene for våre nasjonale beslutninger. Derfor er det viktig at den demokratiske debatten får diskutere hvordan nasjonens interesser, les: innbyggernes interesser, best kan ivaretas.
Vi står overfor en omstillingsprosess der vi må lete etter nye løsninger på problemer med nye årsakssammenhenger. Særinteresser, profesjoner og byråkrati som utgjør det som er blitt kalt det «korporative maktsegmentet» i Norge, har de nasjonale grensene som sin referanseramme. Det er innenfor denne rammen at disse segmentene opprettholder sin selvråderett. Men er det innenfor denne rammen at vi fatter beslutninger som tjener innbyggernes interesser best?
Selvråderetten har vært forstått som muligheten til å si nei. Men selvråderett dreier seg vel så meget om anledningen til å si ja. I forhold til den enhetlige integrasjonen i EF er ikke alltid ønske om et del-samarbeide nok. Når Norge ønsker å delta i studentutvekslings- programmet ERASMUS, så er EFs svar i utgangspunktet nei, fordi programmet er forbeholdt innbyggerne i medlemslandene. Når en nordmann ønsker å arbeide i et EF-land er også svaret i utgangspunktet nei. Og om vi skulle ønske strengere standarder på miljøutslipp i EF-landene, ja så behøver EF-landene kun ta vårt syn til etterretning.
Selvråderetten er også nevnt i forbindelse med ønsket å verne om kulturelle særtrekk og tradisjoner. Men viser ikke utviklingen at det er gjennom internasjonal eksponering at særtrekkene kommer frem og får vokse? Dagens Spania burde være et levende eksempel på dette. Kulturell integrasjon styrker særkulturene. Det nasjonale og kulturelle mangfold i EF-området er ikke redusert, tvert i mot vidner innlemmelsen av seks nye medlemsland siden 1972 om at ulike tradisjoner; politiske, sosiale og kulturelle, kan sameksistere uten at det svekker tilhørigheten.
Norge har som lite land alltid gitt sin støtte til tanken om et tettere internasjonalt samarbeid. Men vi har i stor grad vegret for å ta på oss de forpliktelser som følger aktiv deltakelse. Kanskje har vi stilltiende funnet oss i at vår reelle selvråderett ikke er så reell. Spøkefullt, skjønt heller ikke dette er noen spøk, sies det at et amerikansk presidentvalg er langt viktigere for norsk sikkerhetspolitikk enn et norsk stortingsvalg. Hvorfor kan ikke da like godt EF-landenes kompromisser legge rammene for oss i vårt Europa?
Men på denne måten blir vi på mange vis en nasjon av observatører. Standardinnledninger på norske offentlige reaksjoner lyder da også gjerne: «Norge hilser velkommen...» eller «Norge ser med bekymring på...» eller «Norge ønsker fortang i...».
Felles for slike utsagn er at de oppfordrer andre til en handling vi i vår tur må tilpasse oss. Da ligger det et visst bedrag i at vi stadig viser til vår formelle selvråderett. Våre langsiktige interesser er ikke nødvendigvis tjent med at andre i realiteten råder.
VIRKSOMME ORD